El mito de la Constitución más reformada

La proposición según la cual la Constitución dominicana es la más reformada de todas cuantas existen se ha convertido en un lugar común. Se trata, sin embargo, de un mito. Y se trata de un mito, porque dicha afirmación es constantemente desmentida por todos los estudios empíricos que sobre el tema se han venido produciendo en América Latina, Estados Unidos y Europa, desde que en 1994 el profesor Donald S. Lutz puso el foco de su interés académico en la construcción de una teoría de la reforma constitucional que trascendiera el clásico enfoque de la dogmática jurídica, y colocara el acento en la determinación de las causas, frecuencia, dificultades y resultados del hecho político de la reforma. Confrontemos la idea aquí analizada con los datos. 

El profesor Detlef Nolte, escudriñando la incidencia de los factores institucionales en la reforma constitucional, estudió los procesos que se llevaron a cabo en 18 países de América Latina entre 1978 y 2012. El resultado más notable de su estudio fue que en el hemisferio se produjeron, en total, 388 reformas constitucionales. Esto equivale a un promedio de 12.5 reformas por año. Es importante destacar que esas reformas no incluyen los 16 procesos de adopción de nuevas constituciones que se produjeron en el hemisferio entre 1978-2010: Brasil (1988), Colombia (1991), Paraguay (1992), Perú (1993), Ecuador (1998) y Venezuela (1999), entre otras. 

El autor calcula que alrededor de 1500 artículos constitucionales fueron objeto de reforma durante ese período, sumados los textos modificados en las constituciones de los países estudiados. Como nota curiosa, el profesor Nolte incluye la reforma constitucional dominicana de 2010, asumo que por su amplitud y alcance, no como una reforma, sino como la adopción de una nueva Constitución (véase “Reformas constitucionales en América Latina en perspectiva comparada: La influencia de los factores institucionales.”) 

Durante el período estudiado por Nolte, en República Dominicana se produjeron 3 reformas constitucionales: 1994, 2002 y 2010 si asumimos, contrariando el criterio del autor, asignar al proceso de 2010 el carácter de reforma. Esto equivale a una reforma constitucional cada 11.33 años. Como se aprecia, se trata de una media considerablemente distante de las 12.5 reformas por año que promedió el hemisferio para el indicado período.

En un estudio más abarcador realizado por Astrid Lorenz, en el que se incluye el análisis de reformas en países de Europa del Este, y que abarca 39 países, entre 1993 y 2002 se produjeron 5.8 reformas por país por año. Para ese mismo período, en América Latina se realizaron en promedio, 4.7 reformas por país por año. ¿Cuál fue el comportamiento que sobre el tema se observó en nuestro país en el indicado lapso de 9 años? Se produjeron dos reformas constitucionales, es decir, en promedio, una por cada 4.5 años. También muy distante de las 4.7 reformas por país/por año que se produjeron en América Latina, y del resultado general del estudio, de 5.8 reformas, tal y como se ha indicado.

En los trabajos sobre la reforma constitucional en el hemisferio, especial atención de los investigadores han merecido los casos de México y Brasil. El caso mexicano es analizado detalladamente en el libro “Reformar sin mayorías. La dinámica del cambio constitucional en México: 1997-2012” publicado bajo la dirección de los profesores María Amparo Casar e Ignacio Marván. Se trata de un trabajo en el que los autores responden a otro lugar común: la idea de que existe una relación directamente proporcional entre el hecho de que un partido en el gobierno tenga mayoría legislativa y la reforma constitucional. Sobre el particular, su hallazgo más importante es que la mayoría de las reformas producidas en México en el período analizado fueron impulsadas por gobiernos sin mayoría legislativa, pero con amplia capacidad de concertar con la diversidad de fuerzas políticas representadas en el Congreso. 

El argumento anterior viene a corroborar una hipótesis que ya en el año 2008 había planteado la profesora Astrid Lorenz en un estudio sobre el tema: concluye esta autora que las “reformas constitucionales son menos frecuentes cuando un partido político tiene más del 50% de los mandatos en el parlamento. En contraste, existe una relación positiva entre el número efectivo de partidos políticos en el parlamento y la frecuencia de reformas constitucionales.” 

¿Qué nos informan los profesores Casar y Marván sobre el tema que ocupa este artículo? Que entre 1917 (año en que fue votada la emblemática Constitución de Querétaro) y 2012, se promulgaron en México en total 206 reformas constitucionales. El 48% de ellas (98) se llevaron a cabo antes de 1982; mientras que 108 reformas (el 52%) fueron promulgadas entre 1982 y 2012. 

A los fines de este artículo es importante llamar la atención sobre el hecho de que entre 1917 y 2012 solo habían transcurrido 95 años. Sobra cualquier explicación respecto de la descomunal desproporción en la frecuencia de reformas entre ambos países, si se comparan las 206 reformas producidas en México en 95 años, con las apenas 39 llevadas a cabo en nuestro país, en un lapso que para el período analizado por los profesores mexicanos es de poco más del doble. Para que se tenga una idea de frecuencia en la activación del mecanismo de reforma: solo entre 1997 y 2012 se promulgaron 69 reformas constitucionales en México.

En el caso de Brasil, y volviendo al trabajo del profesor Detlef Nolte, nos encontramos con que, entre 1988 y 2012, la Constitución brasileña fue modificada 77 veces, es decir, un promedio de tres veces por año. 

Vistos los datos que arrojan los estudios referidos, se impone la siguiente pregunta: ¿por qué es tan socorrida la idea de que somos el país con más reformas constitucionales? Creo que en la respuesta confluyen varios factores. Esbozo dos de ellos: el primero parece provenir del hecho de que más del 90% de las reformas que hemos tenido han girado alrededor del tema de la reelección presidencial, con la carga traumática que ello ha comportado. El segundo, a mi juicio, consiste en que el discurso de la “Constitución más reformada” se suele usar como argumento para quitar incentivo a las distintas iniciativas de reforma.